Over de Nationale Omgevingsvisie

Over de Nationale Omgevingsvisie

(Iris van der Broek)

De urgentie is hoog; perspectief voor Nederland
Nieuwe visie, nieuwe aanpak
Anders kijken, anders kiezen
Reikwijdte en positionering
Samenwerking en uitvoering
Opbouw van de NOVI

Nederland staat voor grote uitdagingen die van invloed zijn op onze fysieke leefomgeving. Complexe opgaven zoals verstedelijking, verduurzaming en klimaatadaptatie zijn nauw met elkaar verweven. Dat vraagt een nieuwe, integrale manier van werken waarmee we keuzes voor onze leefomgeving sneller en beter kunnen maken. Met de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) komen we tot een gezamenlijke aanpak die leidt tot een duurzaam perspectief voor onze leefomgeving. Dit is nodig om onze doelen te halen en is een zaak van overheid en samenleving.

De urgentie is hoog; perspectief voor Nederland


De grote ontwikkelingen en opgaven die voor ons liggen, vragen om een nieuw perspectief voor Nederland. Zij leggen druk op de leefomgeving en de beschikbare ruimte en vragen om nieuwe afwegingen van verschillende belangen met oog voor de lange termijn.

Duurzaam
Uitdagingen liggen er niet alleen op de lange termijn, maar ook al in de komende jaren. We vragen veel van onze leefomgeving. We willen duurzaam met onze planeet omgaan. We willen een schone, gezonde, herkenbare en veilige omgeving en tegelijkertijd een bloeiende economie. We hebben ruimte nodig om te wonen, werken, produceren, (ver)bouwen en ons te verplaatsen. We willen leren, spelen, recreëren, ontspannen, bewegen en sporten. We willen de bereikbaarheid en de kwaliteit van de leefomgeving verbeteren. We willen zorgen voor veiligheid tegen overstromingen, bescherming tegen gevaren van risicovolle productie en activiteiten, en werken aan gezonde woon-, werk- en leefomstandigheden. We bieden ruimte aan natuur en water. Hoe stemmen we al die wensen op elkaar af? Hoe kunnen we de kwaliteit van onze leefomgeving verder versterken? Hoe zorgen we dat we een Nederland houden, waarin we ook in 2050 graag willen wonen en werken? Belangrijke vragen die ons allemaal raken.

Sterke traditie
Onze kennis, ervaring en ambitie geven ons het vertrouwen en de energie om de nieuwe uitdagingen met verve op te pakken. Met het inrichten van de leefomgeving heeft Nederland een sterke traditie. We zijn van oudsher gewend ons aan te passen aan de omstandigheden. Met de NOVI zetten we deze traditie voort en bouwen we door aan een mooi, duurzaam en sterk Nederland, dat klaar is voor de toekomst. Met volle aandacht voor milieu, duurzaamheid, economische kracht en kwaliteit van leven en leefomgeving. We zijn daarbij realistisch: deze visie beschrijft de hoofdlijnen van de gewenste kwaliteit van de leefomgeving, de voorgenomen ontwikkeling en het te voeren beleid. Niet alle keuzes kunnen op één moment worden gemaakt. Waar we nu verstandig richting kunnen bepalen, doen we dat. Maar veel keuzes vragen om nadere afwegingen in regio’s, of op een later moment. De NOVI is dan ook geen statische beleidsnota, maar eerder een plan van aanpak voor de komende jaren, dat we gedurende het proces steeds kunnen aanpassen, aanvullen en versterken.

Nieuwe visie, nieuwe aanpak


Geïntegreerd
De NOVI staat voor een nieuwe aanpak van vraagstukken in de fysieke leefomgeving. De opgaven zijn   groot, veelzijdig en veelal met elkaar verweven. Sectorale doelen zijn in veel situaties niet meer haalbaar met een sectorale aanpak. Dit maakt een nieuwe, meer geïntegreerde werkwijze noodzakelijk. De aanpak van de NOVI gaat uit van de nationale belangen die in de leefomgeving aan de orde zijn, inclusief de opgaven die daaruit zijn afgeleid. Waar op deze opgaven een geïntegreerde aanpak noodzakelijk is, geeft de NOVI richting. Op andere onderwerpen wordt naar sectoraal beleid verwezen. Dit onderscheid is niet altijd makkelijk te maken en kan door de tijd heen bovendien wijzigen. Daarom is de NOVI continu aanpasbaar.

Samenwerking
Samenwerking bij het maken van de keuzes is cruciaal. Nederland is als open economie sterk ingebed in Noordwest-Europa en de rest van de wereld. Wanneer het om grensoverschrijdende opgaven gaat, werken we samen met onze internationale partners, zowel met onze directe buren als met andere landen in Europa en over de wereld. Binnen de landsgrenzen werkt de Rijksoverheid samen met medeoverheden, maatschappelijke organisaties en burgers. Het proces van de NOVI brengt samenhang in de aanpak op (inter)nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau.

Gebiedsgericht
In toenemende mate komen opgaven in de regio samen en worden daar concrete keuzes gevraagd. Opgaven kunnen beter worden vervuld naarmate de gezamenlijke overheden (Rijk, provincie, waterschappen, gemeenten) meer gebiedsgericht werken en daarin meer als één overheid opereren, en samen optrekken met bedrijven, kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en de inwoners van dit land. We verbreden daarom de bestaande Gebiedsagenda’s tot Omgevingsagenda’s en leggen daarin de gebiedsgerichte opgaven landsdekkend vast over de volle breedte van de NOVI. Zo komen we tot een breed gedragen aanpak, die de gemeentelijke en provinciale omgevingsvisies aan de NOVI koppelt. In een aantal gebieden met grote opgaven en complexe problematiek bieden de (institutionele) kaders onvoldoende ruimte voor goede oplossingen. Daarom worden NOVI-gebieden benoemd. In goede afstemming met lopende trajecten kijken rijk en regio gezamenlijk naar mogelijke oplossingen voor deze gebieden, die de huidige kaders ter discussie durven te stellen.

Anders kijken, anders kiezen


Kenmerken en identiteit
De druk op de fysieke leefomgeving in Nederland is zo groot, dat botsende belangen veelal niet los van elkaar kunnen worden opgelost. Het streven is combinaties te maken en belangen waar mogelijk te koppelen (win-win). Dit kan niet altijd en overal, er zijn soms ook scherpe keuzes nodig. Hierbij kijken we niet zozeer naar de functies, en hoe we die stuk voor stuk in het land ‘kwijt’ moeten, maar naar de specifieke kenmerken, identiteit en ontstaansgeschiedenis van gebieden. Wat zijn de economische pijlers van een gebied en wat is de huidige leefomgevingskwaliteit (waaronder natuur, erfgoed, milieu, landschappelijke schoonheid)? Hoe staat het met bodem, water en lucht? Wat is de huidige inrichting? Waar wordt gewoond, gerecreëerd en gewerkt, hoe verplaatsen mensen zich? Hoe zijn bewoners georganiseerd en welke maatschappelijke initiatieven leven er? Het gaat dus om gebieden, met hun eigen kracht en uitgangspunten.

Afwegen
Bij afweging van belangen kijken we naar maatschappelijke waarden, kosten en baten. De uitdaging is de leefomgeving zo in te richten, dat functies elkaar waar mogelijk versterken, zich kunnen ontwikkelen en elkaar zo min mogelijk in de weg zitten en voldoende tot hun recht komen. Zo kunnen we met elkaar een goede leefomgevingskwaliteit realiseren, zonder onnodige en onverantwoorde afwenteling naar andere gebieden of toekomstige generaties. Voor overheden geldt dat kosten en investeringen ingepast zullen moeten worden binnen de budgetten, die daar op het moment van besluitvorming voor zijn.

Anders kijken, anders kiezen. (Vereniging Deltametropool)

Reikwijdte en positionering


Instrument van Omgevingswet
De NOVI is een instrument van de nieuwe Omgevingswet, die naar verwachting op 1 januari 2021 in werking treedt, en loopt vooruit op de inwerkingtreding van die wet. De NOVI komt als structuurvisie uit onder de bestaande Wet Ruimtelijke Ordening. Zodra de Omgevingswet in werking is getreden, zal deze structuurvisie gelden als een omgevingsvisie, zoals in de nieuwe wet bedoeld.

De Omgevingswet geeft aan de NOVI mee dat deze ‘met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht is op het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit [1] en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften’. [2]

Fysieke leefomgeving
De NOVI is de eerste integrale nationale beleidsvisie conform de Omgevingswet en hanteert dan ook dezelfde brede opvatting van het begrip fysieke leefomgeving: de natuurlijke omgeving met grote wateren en natuurlandschappen, agrarische cultuurlandschappen, de gebouwde omgeving met steden, dorpen, bedrijventerreinen, netwerken en infrastructuur voor het verkeer van personen, goederen, data, stoffen en energie, en het archeologische, cultuurlandschappelijke en gebouwde erfgoed. De fysieke leefomgeving is verweven met de sociale leefomgeving. Naast de ruimtelijk-functionele indeling van de leefomgeving gaat het ook om de activiteiten die een effect hebben op de leefomgeving in brede zin, waaronder het milieu, water, bodem, lucht en het natuurlijk kapitaal. Boven- en ondergrond zijn daarbij onlosmakelijk met elkaar verbonden. De opgaven vragen om een aanpak op korte, middellange en lange termijn. Voor de ontwikkelingen en aanpak proberen we vooruit te kijken naar 2050. Daarbij maken we gebruik van de (sectorale) doelen die al eerder door het kabinet voor het jaar 2050 zijn neergezet [3]. Waarbij duidelijk is dat veel doelen op de lange termijn al in de komende jaren vragen om handelen. Echter, we willen voorkomen dat met het stellen van tussentijdse doelen de langetermijn ambities verwateren. Alles wat we doen op de korte en middellange termijn, moet ook bijdragen aan de realisatie van de doelen voor 2050.

Nationaal en internationaal
De NOVI is gericht op de nationale schaal, waarbij het conform de Omgevingswet gaat om Europees Nederland inclusief de territoriale wateren, exclusief het Caribisch deel van ons Koninkrijk. Inhoudelijk beperkt de visie zich niet tot Nederland. We vertalen in de NOVI en daaraan gerelateerde programma’s, de relevante internationale regels en afspraken. Veel vraagstukken vragen een grensoverschrijdende aanpak. Afspraken over vliegen en varen maken we al langer in EU-verband en wereldwijd aan internationale tafels (ICAO [4], IMO [5]). Ook over riviermanagement maken we al langer afspraken met België, Frankrijk, Zwitserland, Duitsland en Luxemburg voor bijvoorbeeld het gehele stroomgebied van de Rijn of de Maas.

Op diverse andere terreinen vraagt direct grensoverschrijdende samenwerking om inzet. Woning- en arbeidsmarkten laten zich niet beperken door administratieve grenzen. De samenhang met Vlaanderen is op deze terreinen steeds groter. De toenemende woon-werkstromen tussen Nederland en Vlaanderen, maar ook het samengaan van de havens van Vlissingen en Terneuzen met die van Gent, laten dit zien. Ook met de Duitse deelstaten Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen nemen de relaties toe. Het uitbouwen daarvan is essentieel voor de grensoverschrijdende mogelijkheden van onze inwoners en het functioneren van ons land.

Samenwerking en uitvoering


De NOVI-aanpak is gebaseerd op brede maatschappelijke betrokkenheid en inzet van overheden, burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen. Partners in de samenleving dragen actief bij aan het verbeteren van de leefomgeving en het verduurzamen van de manier waarop we wonen, werken en recreëren. Dit vraagt een Rijksoverheid die samenwerkt en faciliteert waar wenselijk en nodig, en stuurt waar het moet.

Verantwoordelijkheid
Het beleid in de leefomgeving is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de betrokken overheden. Provincies en (samenwerkende) gemeenten zullen in hun omgevingsvisies uiting geven aan hun eigen verantwoordelijkheid en keuzes in de fysieke leefomgeving. Medeoverheden, burgers en bedrijven, zijn niet juridisch aan de visie in de NOVI gebonden, maar wel aan de daaruit volgende regels en normen. Het is belangrijk dat de omgevingsvisies van Rijk, provincies en gemeenten waar nodig op elkaar aansluiten. Het draagt bij aan de onderbouwing van keuzes die de overheid maakt, als de bestuurslagen oog hebben voor elkaars wensen en doelen.

Goed bestuur
De sturingsfilosofie van de Omgevingswet is gebaseerd op vertrouwen, waarbij gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving van groot belang is voor het opstellen van een omgevingsvisie. Goed bestuur betekent dat andere overheden rekening houden met de NOVI en dat het Rijk bij het opstellen van de NOVI rekening houdt met het beleid van andere overheden. In de uitvoering moet ook duidelijk worden welke verantwoordelijkheid bedrijven, burgers en maatschappelijke partijen willen en kunnen hebben voor de kwaliteit van de leefomgeving. Om de samenwerking met de medeoverheden te bekrachtigen, wordt op basis van de vastgestelde NOVI toegewerkt naar samenwerkingsafspraken.

Omgevingsrecht
De NOVI is één van de instrumenten van het nieuwe stelsel voor omgevingsrecht. De visie vormt één geheel met andere instrumenten, zoals de algemene regels, de programma’s en de omgevingsvergunning. Deze instrumenten kunnen niet los gezien worden van andere (sectorale) beleidsinstrumenten om de gestelde doelen voor 2050 te realiseren. Keuzes die in de NOVI worden gemaakt, zullen vervolgens worden door vertaald in investeringsbeslissingen, programma’s en waar nodig in regelgeving. Deze NOVI is de eerste visie vanuit het gedachtegoed van de toekomstige Omgevingswet. De visie is daarmee nadrukkelijk breder dan eerdere beleidsplannen en (structuur)visies, die veelal primair een facet (bijvoorbeeld ruimte, bodem of milieu) of een sector (bijvoorbeeld landbouw of mobiliteit) bestreken.

Strategisch verbinden
We markeren met deze eerste integrale NOVI het begin van een groeitraject. Het verschijnen van de NOVI betekent niet het einde van andere nota’s en visies die de fysieke leefomgeving betreffen. Waar deze beleidskaders naast een sectorale, ook om een integrale benadering vragen, zullen deze worden gekoppeld aan het doorgaande NOVI-proces. Vanwege de omvang en breedte van de fysieke leefomgeving kunnen niet alle onderwerpen volledig worden uitgediept. Bestaande nota’s en beleidsterreinen worden in de NOVI op strategisch niveau verbonden. Op dat niveau wordt richting gegeven, waarbij in veel gevallen nog gebiedsgerichte en/of programmatische uitwerking nodig is. De NOVI biedt daarvoor het kader.

Uitvoeringsagenda
De NOVI bevat een opmaat naar een Uitvoeringsagenda. Daarin wordt niet alleen inzichtelijk gemaakt welke inzet Rijk en regio nu al plegen, maar ook welke (gezamenlijke) acties de NOVI daaraan toevoegt. De Uitvoeringsagenda wordt richting de definitieve NOVI verder uitgewerkt. 

Totstandkoming


Maatschappelijke betrokkenheid
We hebben in de opstartfase van de NOVI vele werkplaatsen georganiseerd om ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving, ervaringen en ambities op te halen. In de fasen daarna hebben we verdiepingssessies met experts en gebiedsdialogen in het land gehouden. Om het burgerperspectief boven tafel te krijgen, hebben we een publieksonderzoek uitgevoerd, waarbij naast een online enquête, ook op verschillende plekken in Nederland focusgroepen zijn georganiseerd. Ook hebben we de opvattingen van kinderen en jongeren gepeild. [6] [7]. In de realisatiefase hebben we met bestuurlijke en maatschappelijke partijen diverse ‘botsproeven’ georganiseerd, om te bezien waar de ingeslagen richting en nationale belangen kunnen conflicteren en welke oplossingen hiervoor mogelijk zijn.

Startnota
In februari 2017 is de Startnota [8] “Opgaven voor de Nationale Omgevingsvisie (NOVI)” verschenen. Daarin is de reikwijdte aangegeven en zijn vanuit verschillende sectorale opgaven strategische opgaven voor de leefomgeving geformuleerd. In april 2018 is de Tweede Kamer geïnformeerd [9] over de wijze waarop en de richting waarin de NOVI werd opgesteld, en zijn de strategische opgaven op basis van urgentie en het regeerakkoord verscherpt tot vier prioriteiten. In oktober 2018 is het Kabinetsperspectief Nationale Omgevingsvisie aan de Tweede Kamer gestuurd [10]. Dit perspectief gaf een opening voor het maatschappelijk debat door politieke richting van het kabinet te geven op drie urgente onderwerpen die volop in discussie zijn.

Open proces
Vanaf de start van de ontwikkeling van de NOVI is gewerkt in een open proces. Op rijksniveau werken de betrokkenen ministeries intensief samen. Interbestuurlijk gebeurt dat met gemeenten, provincies en waterschappen. Tevens zijn adviesraden, kennisinstellingen, het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en burgers op verschillende manieren betrokken. Tussenproducten zijn vroegtijdig gedeeld en intensief met alle partijen besproken. Gegeven input is zo goed mogelijk verwerkt.

De dialoog met en tussen alle betrokkenen stopt niet met het verschijnen van de ontwerp-NOVI. Het blijft een open proces, waarvan participatie een wezenlijk onderdeel uitmaakt.

PlanMER
Bij de ontwerp-NOVI verschijnt een planMER. Dit rapport beschrijft kansen en risico’s voor de fysieke leefomgeving van de in de NOVI gemaakte beleidskeuzes. Het rapport gaat in op milieueffecten en brengt ook andere omgevingseffecten in beeld. Tijdens het opstellen van de NOVI zijn tussentijdse resultaten van het planMER-proces benut als input voor de visie. De Commissie m.e.r. zal om advies worden gevraagd over de in het planMER weergegeven milieueffecten.

Het planMER geeft aan dat in de fysieke leefomgeving verschillende opgaven bij elkaar komen, op elkaar in werken en wedijveren om de (milieu)ruimte. Dat geldt ook voor het feit dat de NOVI een visie is op hoofdlijnen die strategische nationale beleidskeuzes bevat voor vier prioriteiten waarvoor een samenhangende, geïntegreerde aanpak op nationale schaal nodig is, over de sectoren heen. Het planMER geeft zich er rekenschap van dat er naast de NOVI voor sommige meer specifieke nationale belangen keuzes zijn en worden vastgelegd in verschillende structuurvisies, nota’s, andere beleidsstukken en bestuurlijke afspraken.

Het planMER heeft kansen en risico’s van de beleidskeuzes in de NOVI in beeld gebracht en in een aantal gevallen geconstateerd dat deze risico’s om aanvullende maatregelen vragen. Daarvoor kan gedacht worden aan nationale beleidskeuzes, –visies en uitvoeringsmaatregelen voor specifieke beleidsterreinen (zoals milieu, mobiliteit, luchtvaart, natuur, gezondheid) en aan nadere (gebiedsgerichte of sectorale) uitwerkingen. Dit is ook het geval voor specifieke (milieu)onderwerpen die geen plek in de NOVI hebben gekregen en voor een aantal onderwerpen waarop een trendmatige achteruitgang geldt die niet of niet voldoende wordt gekeerd door de beleidskeuzes in de NOVI zelf.

Opbouw van de NOVI


De NOVI beschrijft een toekomstperspectief met de ambities: wat willen we bereiken? Vervolgens beschrijven we  de nationale belangen in de fysieke leefomgeving en de daaruit voortkomende opgaven. Die opgaven zijn in feite het verschil tussen de ambitie en de huidige situatie en verwachte ontwikkelingen.

Waar de opgaven vragen om een geïntegreerde benadering, komen deze samen in vier prioriteiten. Op deze prioriteiten maken we beleidskeuzes. De vier prioriteiten zijn:

  • Ruimte voor klimaatadaptatie en energietransitie;
  • Duurzaam economisch groeipotentieel;
  • Sterke en gezonde steden en regio's;
  • Toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied.

Om de beleidskeuzes op een heldere en voorspelbare manier te maken, hanteert de NOVI drie afwegingsprincipes, die helpen bij het afwegen en prioriteren van de verschillende belangen en opgaven:

  1. Combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies;?
  2. Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal;
  3. Afwentelen wordt voorkomen.

De uitvoering van de NOVI vraagt om nieuwe manieren van samenwerken met blijvende brede maatschappelijke betrokkenheid en inzet van overheden. Hierbij hanteren we vier uitgangspunten:

  1. We werken als één overheid, samen met de samenleving;
  2. We stellen de opgave(n) centraal;
  3. We werken gebiedsgericht;
  4. We werken permanent en adaptief aan de opgaven.

Figuur: Afwegen met de NOVI.


[1] In de NOVI gebruiken we het bredere begrip leefomgevingskwaliteit.
[2] Omgevingswet, Den Haag 2016.
[3] Zie Kamerstukken II 2016/17, 34682, nr. 1; 2017/18, 34 682 nr. 3; 2018/19, 34 682, nr. 6.
[4] International Civil Aviation Organization (ICAO).
[5] International Maritime Organization (IMO).
[6] Motivaction International BV, Burgerperspectieven voor de NOVI & Burgerdialogen, input voor de NOVI, augustus 2018 resp. januari 2019.
[7] Het Groene Brein, Combineren, Concentreren & Concurreren - Een jongerenperspectief op de Nationale Omgevingsvisie, juni 2018.
[8] Kamerstukken II 2016/17, 34682, nr. 1
[9] Kamerstukken II 2017/18, 34 682, nr. 3
[10] Kamerstukken II 2018/19, 34 682, nr. 6